Οργανωμένες ή και αυθόρμητες συναθροίσεις;

Γράφει ο: Γιάννης Α. Τασόπουλος, Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου

Κατατέθηκε στη Βουλή το νομοσχέδιο «Δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις και άλλες διατάξεις», προκειμένου να αντικαταστήσει το ν.δ. 794/1971 της δικτατορίας το οποίο, κατά το μέρος που δεν ήταν αντισυνταγματικό, ρύθμιζε το κατοχυρωμένο από το άρθρο 11 του Συντάγματος δικαίωμα της συνάθροισης. Το νομοσχέδιο αυτό συγκέντρωσε εξ αρχής τα πυρά της κριτικής από τα κόμματα της αντιπολίτευσης και όχι μόνο. Στο σύντομο αυτό σημείωμα σκοπός είναι να επισημανθούν από συνταγματική άποψη ορισμένα βασικά γνωρίσματα της ρύθμισης του δικαιώματος της συνάθροισης.

Η γνωστοποίηση των συναθροίσεων
Στον πυρήνα της νέας ρύθμισης των δημόσιων υπαίθριων συναθροίσεων (στη συνέχεια αυτές νοούνται εδώ ως συναθροίσεις) βρίσκεται η θέσπιση της υποχρέωσης γνωστοποίησης των συναθροίσεων προς τις αρμόδιες αστυνομικές ή λιμενικές αρχές. Γίνεται πάγια δεκτό ότι το άρθρο 11 Σ. που ορίζει ότι «1. Οι Έλληνες έχουν το δικαίωμα να συνέρχονται ήσυχα και χωρίς όπλα» δεν συμβιβάζεται με την επιβολή προληπτικού καθεστώτος άδειας, έγκρισης ή εγγυοδοσίας (βλ. Πρ. Δαγτόγλου, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, 3η έκδ. 2010, σ. 849). Συνεπώς η γνωστοποίηση δεν αποτελεί όρο ή προϋπόθεση της άσκησης του δικαιώματος. Για αυτό άλλωστε η Αιτιολογική Έκθεση αποσαφηνίζει ρητά ότι «μη γνωστοποιηθείσα συνάθροιση δεν καθίσταται εξ αυτού και μόνον του λόγου παράνομη».

Ωστόσο στη λογική της ρύθμισης η γνωστοποίηση αποτελεί γνήσια νομική υποχρέωση, η οποία πρέπει κατά κανόνα να τηρείται όταν ασκείται το δικαίωμα της συνάθροισης. Η υποχρέωση αυτή τίθεται ενόψει της συνταγματικής πρόβλεψης (άρθρ. 11 παρ. 2 Σ.) ότι: «Mόνο στις δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις μπορεί να παρίσταται η αστυνομία. Oι υπαίθριες συναθροίσεις μπορούν να απαγορευτούν με αιτιολογημένη απόφαση της αστυνομικής αρχής, γενικά, αν εξαιτίας τους επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια, σε ορισμένη δε περιοχή, αν απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής, όπως νόμος ορίζει». Ακριβώς, όπως διευκρινίζεται στην Αιτιολογική Έκθεση, σκοπός της υποχρέωσης έγκαιρης γνωστοποίησης της δημόσιας υπαίθριας συνάθροισης στην κατά τόπο αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή από τον οργανωτή της είναι να ασκούνται εγκαίρως και αποτελεσματικότερα από την Ελληνική Αστυνομία ή το Λιμενικό οι κατά το Σύνταγμα και κατά τον νόμο αρμοδιότητές τους.

Ο οργανωτής της συνάθροισης και η ευθύνη του
Η υποχρέωση γνωστοποίησης βαρύνει ένα πρόσωπο κλειδί στην όλη ρύθμιση, τον «οργανωτή» της συνάθροισης, η οποία πραγματοποιείται συνεπώς μετά από προηγούμενη συνεννόηση ή πρόσκληση. Η Αιτιολογική Έκθεση τον περιγράφει με τρόπο γλαφυρό ως το πρόσωπο που «αναδέχεται την ευθύνη για την ειρηνική πραγματοποίησή της και συνεργάζεται με τις αστυνομικές και λιμενικές αρχές για την ομαλή διεξαγωγή της. Σε κάθε περίπτωση, ο οργανωτής αποτελεί τον σύνδεσμο συναθροιζομένων και πολιτείας, το πρόσωπο δηλαδή που εκφράζει τις απόψεις των πρώτων, αλλά είναι ταυτόχρονα και αυτός που δέχεται να αναλάβει τυχόν ευθύνες που αναλογούν σε αυτούς έναντι της πολιτείας, αλλά και των τρίτων».

Πράγματι, ο οργανωτής ορίζεται ως αστικώς υπεύθυνος για ζημίες που προκλήθηκαν σε τρίτους από τους συμμετέχοντες στη συνάθροιση και μπορεί να απαλλαγεί μόνον εάν αποδείξει ότι είχε γνωστοποιήσει εγκαίρως τη συνάθροιση και είχε λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη και αποτροπή της ζημίας. Επίσης είναι το πρόσωπο που νομιμοποιείται ενώπιον των δικαστικών αρχών για να ζητήσει παροχή δικαστικής προστασίας σε περιπτώσεις απαγόρευσης της συνάθροισης από την αστυνομία ή επιβολής περιορισμών και διάλυσής της. Προβάλλει στο σημείο αυτό ανάγλυφα η φιλοσοφία της ρύθμισης.

Οργανωμένη και αυθόρμητη συνάθροιση: H νομική μεταχείρισή τους
Η ελευθερία συνάθροισης είναι ένα ατομικό δικαίωμα συλλογικής δράσης, μία συλλογική ελευθερία, στο μέτρο που ασκείται από πολλούς ανθρώπους οι οποίοι συμπράττουν. Η ρύθμιση υπολαμβάνει ως γενικό νομοθετικό τύπο συνάθροισης και ως βάση για την κατάστρωση των κανόνων εκείνη τη μορφή συνάθροισης η οποία πραγματοποιείται μετά από πρόσκληση που απευθύνει ο οργανωτής ή μετά από συνεννόηση μεταξύ των συναθροιζόμενων, έχει οργανωτή και λαμβάνει χώρα με τήρηση της υποχρέωσης γνωστοποίησης.

Από αυτήν την «οργανωμένη», θα λέγαμε, συνάθροιση διαφέρει η «αυθόρμητη» συνάθροιση, η οποία «πραγματοποιείται χωρίς προηγούμενη συνεννόηση ή πρόσκληση, με αφορμή την επέλευση συγκεκριμένου αιφνίδιου γεγονότος, κοινωνικής σημασίας» και χωρίς να τηρείται η υποχρέωση της προηγούμενης γνωστοποίησης. Στην ίδια κατηγορία ανήκει και η «έκτακτη» συνάθροιση, για την οποία προηγείται πρόσκληση, αλλά «πραγματοποιείται ένεκα απρόβλεπτου, τρέχοντος ή επικείμενου γεγονότος», με αποτέλεσμα να καθίσταται αδύνατη η τήρηση της υποχρέωσης γνωστοποίησης.

Η νομική μεταχείριση των οργανωμένων συναθροίσεων, για τις οποίες έχει τηρηθεί η προηγούμενη γνωστοποίηση, διαφέρει σημαντικά από τις αυθόρμητες, για τις οποίες δεν έχει τηρηθεί η διατύπωση αυτή. Η αστυνομική ή λιμενική αρχή οφείλει να διασφαλίζει την ακώλυτη άσκηση του δικαιώματος της συνάθροισης και για τον σκοπό αυτό και σε συνεργασία με τον οργανωτή, λαμβάνει κάθε αναγκαίο μέτρο στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία.

Σε αντιστοιχία προς τον οργανωτή, ορίζεται ένας διαμεσολαβητής των αστυνομικών αρχών και οι δύο επιχειρούν να εξεύρουν κοινό τόπο για τη βέλτιστη εναρμόνιση του δικαιώματος της συνάθροισης με τη δημόσια ασφάλεια ή την αποτροπή σοβαρής διατάραξης της κοινωνικοοικονομικής ζωής. Προβλέπονται εύλογα κριτήρια για την εξειδίκευση της αρχής της αναλογικότητας κάτω από τις δεδομένες συνθήκες της συνάθροισης (αριθμός συμμετεχόντων, τόπος, επικινδυνότητα της συνάθροισης), επιβάλλεται η ειδική αιτιολογία της πράξης της αρχής και γενικά οργανώνεται με δικαιοκρατική φιλοσοφία το νομικό πλαίσιο των οργανωμένων συναθροίσεων.

Ωστόσο ειδικά για την προσωρινή δικαστική προστασία, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας σε περίπτωση απαγόρευσης της συνάθροισης, είναι αμφίβολο αν θα μπορεί να είναι έγκαιρη και επομένως αποτελεσματική όπως επιβάλλει το άρθρο 20 παρ. 1 Σ. και το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ. Πόσον καιρό πριν θα πρέπει να γίνει η γνωστοποίηση μιας συνάθροισης για να ασκηθεί το δικαίωμα παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας και να εκδοθεί η απόφαση του δικαστηρίου; Για αυτό η δικαστική εξουσία χρειάζεται να παρεμβαίνει στο στάδιο απαγόρευσης της συνάθροισης για την οποία θα έπρεπε να απαιτείται η σύμφωνη γνώμη της.

Είναι, όμως, δεδομένη η πρόβλεψη αστικής ευθύνης του οργανωτή της συνάθροισης, ο οποίος αναλαμβάνει μια άκρως προβληματική εγγυητικής φύσης ευθύνη έναντι τρίτων για την ομαλή και χωρίς ζημίες διεξαγωγή της. Αυτή η εγγυητική ευθύνη του οργανωτή για τη συμπεριφορά των συναθροιζόμενων προσώπων, από την οποία μπορεί να απαλλαγεί μόνον αν αποδείξει ότι έλαβε όλα τα προσήκοντα μέτρα πρόληψης και αποτροπής, είναι οιονεί αντικειμενική καθότι αντιστρέφει το βάρος απόδειξης ώστε να πρέπει να αποδείξει ο ίδιος την επιμέλειά του, εγείρει δε σοβαρές αμφιβολίες για το αν πράγματι είναι συνταγματικά επιτρεπτή, τη στιγμή κατά την οποία οι αστυνομικές αρχές και όχι ο οργανωτής έχουν πρωτίστως την υποχρέωση να προστατεύουν τη δημόσια ασφάλεια.

Επιφυλάξεις

Σε αντίθεση προς τις οργανωμένες συναθροίσεις, οι αυθόρμητες αντιμετωπίζονται με έκδηλη επιφυλακτικότητα, αν όχι και εχθρότητα. Αυθόρμητη συνάθροιση που δεν έχει γνωστοποιηθεί (άρθρ. 3 παρ. 3) «δύναται να επιτραπεί, εφόσον δεν διαφαίνονται κίνδυνοι διασάλευσης της δημόσιας ασφάλειας ή σοβαρής διατάραξης της κοινωνικοοικονομικής ζωής». Ξενίζει και χτυπά αυτή η αντιστροφή της σχέσης, όπου φαίνεται να τεκμαίρεται η παρανομία της αυθόρμητης συνάθροισης και να επιτρέπεται αυτή μόνο κατ’ εξαίρεση. Η ανατροπή της σχέσης απαγορευμένης και επιτρεπόμενης συνάθροισης συνοδεύεται από συγκεκριμένες έννομες συνέπειες: «Στην περίπτωση αυτή η αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή καλεί τους συμμετέχοντες να ορίσουν οργανωτή, εφόσον οι υφιστάμενες συνθήκες το επιτρέπουν, ενώ δύναται να επιβάλει περιορισμούς […]. Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με αυτούς, καθώς και με την υποχρέωση ορισμού οργανωτή, η αστυνομική ή λιμενική αρχή δύναται να προβεί στη διάλυση της ανωτέρω συνάθροισης». Αλλά η διάλυση συνάθροισης θα έπρεπε να μην επαφίεται μόνο στην κρίση της αστυνομίας μετά από απλή γνώμη του δημάρχου, αλλά να γίνεται πάντα με παρουσία Εισαγγελέα και όχι με απλή ενημέρωσή του.

Η ανασφάλεια απέναντι στις αυθόρμητες συναθροίσεις, η οποία εκδηλώνεται με την ανάρμοστη για τα ατομικά δικαιώματα κάμψη του τεκμηρίου in dubio pro libertate (εν αμφιβολία υπέρ της ελευθερίας) δεν νομίζω ότι ωφελεί ή προσφέρει κάτι στη δικαιοκρατική οργάνωση του δικαιώματος της συνάθροισης σύμφωνα με το Σύνταγμα. Απλώς δίνει το μήνυμα ότι στο πεδίο αυτό η αστυνομική αρχή απολαμβάνει ευρύτατο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, πράγμα όμως που δεν ανταποκρίνεται στην υποχρέωση που της θέτει το Σύνταγμα για αιτιολογημένη απαγόρευση της συνάθροισης με βάση τους περιοριστικά αναφερόμενους σε αυτό σοβαρούς λόγους. Νομίζω ότι η Βουλή πρέπει να αποκαταστήσει την ορθή σχέση κανόνα και εξαίρεσης μεταξύ επιτρεπόμενης και απαγορευμένης συνάθροισης, έτσι ώστε η αυθόρμητη συνάθροιση να μην αντιμετωπίζεται περίπου ως αυθαίρετη συνάθροιση και να μην έχει δυσμενέστερη μεταχείριση από την οργανωμένη, προκειμένου η ρύθμιση να είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα.

Διαδίκτυο

Η συνάθροιση μεταξύ οργανωμένης και αυθόρμητης κοινωνικής δράσης μέσα από το διαδίκτυο
Παρουσιάζει ενδιαφέρον η επιλογή υπέρ της συνάθροισης της οργανωμένης από φορέα που ελέγχει ή έστω εποπτεύει τους συμμετέχοντες (σε σημείο που ο οργανωτής να αναλαμβάνει την ευθύνη για αυτούς). Η οργανωμένη συνάθροιση έχει τελικά συνεκτικότητα, προκειμένου να μπορεί να δρα και να ενεργεί συγκροτημένα ως σώμα. Μια τέτοια συνάθροιση προσλαμβάνει οιονεί θεσμικά χαρακτηριστικά στο μέτρο που ανάγεται στη θεσμική σχέση του οργανωτή με τους συμμετέχοντες στη συνάθροιση, εντάσσεται δε στον αστικό ιστό με τρόπο που δεν διακόπτει τις ζωτικές λειτουργίες της πόλης και διαφέρει καθαρά από το ανοργάνωτο και ετερόκλητο πλήθος, το οποίο δεν έχει άλλο σύνδεσμο παρά μόνο την κοινή παρόρμηση, π.χ. ενάντια σε ένα πολιτικό διακύβευμα, έστω και αν τα πρόσωπα που συναθροίζονται εκκινούν από τελείως διαφορετικές αφετηρίες.

Τέτοιο χαρακτηριστικό παράδειγμα προσφέρουν οι κινητοποιήσεις των λεγόμενων «Αγανακτισμένων» κατά της λιτότητας που επέβαλαν τα Μνημόνια στην κορύφωση της οικονομικής κρίσης. Αυτή η ανομοιογενής συνάθροιση μπορεί να έχει οργανωθεί, όχι από ένα κεντρικό φορέα-οργανωτή που απευθύνει προσκλητήριο κάλεσμα για συγκέντρωση σε συγκεκριμένη μέρα και ώρα, σε προκαθορισμένο τόπο, αλλά ως παρότρυνση, προτροπή και εκδήλωση επιθυμίας να υπάρξει συλλογική αντίδραση και άρα συνάθροιση σε παραδοσιακό τόπο τέτοιων συγκεντρώσεων, λ.χ. τα Προπύλαια του Πανεπιστημίου Αθηνών, ή την Πλατεία Συντάγματος, χωρίς κατά την κοινή πείρα να συνοδεύεται η έκκληση αυτή από δήλωση βούλησης για ανάληψη οργανωτικού, καθοδηγητικού και διευθυντικού ρόλου της όλης προσπάθειας, χωρίς δηλαδή να καθίσταται κάποιος de facto «οργανωτής» της συγκέντρωσης.

Αυτή η περίπτωση έχει εξαιρετική σημασία στη σημερινή εποχή των κοινωνικών δικτύων, όπου π.χ. μέσα από αναρτήσεις στο facebook διαδίδονται ταχύτατα ειδήσεις με τη μορφή φερ’ ειπείν «Όλοι στις 7 στα Προπύλαια – διαμαρτυρία για …», επειδή τις μοιράζονται και τις αναπαράγουν χιλιάδες χρήστες. Είναι προφανές ότι κατά κανένα τρόπο μια τέτοια πρακτική δεν μπορεί να καταστήσει τον οποιονδήποτε, de facto, οργανωτή μιας διαδήλωσης ή συνάθροισης. Άλλο τόσο όμως είναι σαφές ότι δεν μπορεί να καταστεί εκ προοιμίου ύποπτη και κατά τεκμήριο παράνομη μία τέτοια συνάθροιση, επειδή εκδηλώνεται αυθόρμητα, χωρίς την οργανωτική κάλυψη θεσμοποιημένων φορέων τους οποίους το κράτος γνωρίζει, αναγνωρίζει και καθιστά συνυπεύθυνους μέσα από τον θεσμό του οργανωτή της συνάθροισης. Αυτή η αντιμετώπιση των αυθόρμητων συναθροίσεων δεν φαίνεται να βρίσκει έρεισμα στο Σύνταγμα.

Και πάλι η ιακωβίνικη συνιστώσα της συνταγματικής μας παράδοσης
Είναι ευεξήγητη και κατανοητή η επιφυλακτικότητα απέναντι στην «πολιτική του πεζοδρομίου», με την πόλωση, τον λαϊκισμό, την ανοχή της πολιτικής βίας και τη ροπή προς το πολιτικό ιδίωμα της αδιάλλακτης άρνησης και καταγγελίας. Αλλά τα χαρακτηριστικά αυτά είναι βαθιά ριζωμένα στην πολιτική κουλτούρα της χώρας μας. Ανάγονται στην «ιακωβίνικη συνιστώσα της συνταγματικής μας παράδοσης»[1] και δεν μπορεί να αντιμετωπιστούν μέσα από την ενίσχυση της διακριτικής ευχέρειας της αστυνομίας, η οποία είναι βέβαιο ότι θα αμφισβητηθεί και θα λοιδορηθεί ως κάλυψη της αστυνομικής αυθαιρεσίας, με συνέπεια να αναρριπίζεται διαρκώς ο περιβόητος αντιστασιακός χαρακτήρας της πολιτικής μας συμπεριφοράς.

Μπορούμε να διαφυλάξουμε τη δημοκρατική μας ταυτότητα μόνο μέσα από τον σεβασμό του πολιτικού φιλελευθερισμού και όχι επιχειρώντας να δαμάσουμε τις πολιτικές αντιδράσεις και διαμαρτυρίες των πολιτών με τη λογική της απόρριψης των αυθόρμητων διαδηλώσεων. Όσο αποφασιστικοί επιβάλλεται να είμαστε απέναντι στην πολιτική βία, άλλο τόσο χρειάζεται να αντιμετωπίζουμε θαρραλέα την αυθόρμητη κινητοποίηση των πολιτών. Η ακηδεμόνευτη και αχειραγώγητη διαμαρτυρία εκτονώνει την οργή και αποφορτίζει τα πάθη. Θα ήταν καλύτερο να αναζητήσουμε δημοκρατική διέξοδο διαβουλευτικής και δημιουργικής έκφρασής της.

Υποσημείωση:
[1] Βλ. Ι. Τασόπουλου, «Η ιακωβίνικη συνιστώσα της ελληνικής συνταγματικής παράδοσης», σε Α. Τριανταφυλλίδου, Ρ. Γρώπα, Χ. Κούκη (επιμ.), Ελληνική κρίση και ευρωπαϊκή νεωτερικότητα, Εκδ. Κριτική, Αθήνα 2013, σ. 99.

Γιάννης Α. Τασόπουλος
Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών